Politique agricole commune
La Politique agricole commune ou PAC est une politique mise en place à l'échelle de l'Union européenne pour moderniser et développer l'agriculture. La PAC s’applique aussi aux produits de la pêche ainsi qu’aux produits de première transformation. Le traité de Rome, signé le 25 mars 1957, a donné à la PAC une orientation résolument productiviste, car il fallait augmenter la production agricole, et nettement protectionniste, car la construction d’une union douanière nécessitait une protection aux frontières. Il s'agissait alors de rendre la Communauté autosuffisante, plus solidaire, et de moderniser un secteur agricole encore très disparate selon les pays. La PAC représente 46 % des dépenses dans le budget européen (mais celui-ci est relativement faible par rapport aux budgets des États membres ; les ressources de l'Union européenne sont en effet composées d'un prélèvement de 1 % de la TVA et d'une cotisation plafonnée à 1,27 % du PNB communautaire).
La PAC a été l’un des piliers de la construction européenne. Elle a été une incontestable réussite sous certains aspects : modernisation de l'agriculture, développement de la production, immenses gains de productivité qui ont fait de l’Union le 2e exportateur mondial, autosuffisance alimentaire (bien qu’elle ne soit pas encore assurée dans tous les secteurs, notamment les fruits et légumes et les ovins, si bien que l’Union reste le 1er importateur mondial de produit agricoles), mais a rencontré de redoutables écueils avec des crises liées à la surproduction de nombreux produits, aux variations de change des monnaies, à l'entrée de nouveaux membres, à l'opposition avec d'autres exportateurs dans le cadre du GATT puis de l'OMC, et à l'explosion des coûts supportés par le budget communautaire, et principalement par l'Allemagne.
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Le contexte lors de la création de la PAC
Il existait déjà dans les six pays fondateurs de la Communauté européenne, des politiques agricoles nationales, non coordonnées. Cela s’explique par la nature de la production agricole qui ne peut pas être laissée totalement soumise au libre jeu du marché. Il existe, en effet, trop d’aléas, liés à de multiples facteurs : aléas climatiques, multiplicité des intervenants, délais entre la prise de décision et les effets sur le marché, difficulté de stockage de certains produits…) qui affectent la production, et parfois aussi la consommation. Cela se traduit par des fluctuations très importante des niveaux de production, et par conséquent des variations de prix parfois insupportables, tant par les producteurs que par les consommateurs.
Le traité de Rome instituait aussi le principe de libre circulation des marchandises, qui était par définition incompatible avec des mesures de soutien du marché au niveau national, car cela aurait faussé le jeu normal de la concurrence.
Les six pays fondateurs n’assuraient pas, à des degrés divers, leur autosuffisance (assurée à 80 % seulement en moyenne) pour la plupart des grands produits alimentaires, et dépendaient donc d’un marché mondial très instable.
Le niveau de développement de l’agriculture, qui représentait à l’époque 22 % de la population active de la Communauté, était très inégal et le besoin d’une modernisation des structures agricoles paraissait évident.
Les fondements de la PAC
Le Traité de Rome définit les bases de la PAC en son titre II qui traite de l’agriculture et notamment, en son article 39, lui assigne cinq objectifs précis :
- accroître la productivité de l'agriculture en développant le progrès technique et en assurant une utilisation optimale des facteurs de production, notamment de la main-d'œuvre;
- assurer un niveau de vie équitable à la population agricole, notamment par le relèvement du revenu individuel de ceux qui travaillent dans l'agriculture ;
- stabiliser les marchés ;
- garantir la sécurité des approvisionnements ;
- assurer des prix raisonnables aux consommateurs.
L’article 40 du Traité prévoyait la mise en place d’une organisation commune des marchés agricoles, pouvant prendre trois formes :
- des règles communes en matière de concurrence,
- une coordination obligatoire des diverses organisations nationales de marché,
- une organisation européenne du marché.
La conférence de Stresa, qui s’est tenue du 3 au 11 juillet 1958, a défini les grandes principes de la PAC :
- l'unicité du marché, corollaire de la libre circulation des marchandises, qui souffrira des variations monétaires avant l'arrivée de l'euro ;
- la préférence communautaire, qui protège la marché européen des importations à bas prix et des fluctuations du marché mondial ; ce point a cristallisé l'opposition des grands exportateurs (États-Unis, Canada, Australie) et, même après son entrée dans la Communauté, de la Grande-Bretagne qui s'approvisionnait préférentiellement dans le Commonwealth ;
- la solidarité financière, les dépenses imposées par la PAC étant prises encharge par le budget communautaire ;
- des prix minimum garantis pour les producteurs.
Les moyens mis en œuvre
- les organisations communes de marché (OCM):
- Le financement, assuré par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), qui a été organisé en deux sections en 1964 :
- la section « orientation », qui aide aux réformes agricoles structurelles ; cette section fait partie des fonds structurels. Le budget alloué a ce volet de la PAC a été de 4,3 milliards d'euros en 2003, utilisés pour la modernisation de l'agriculture, istallation de jeunes agriculteurs, le développement rural, etc. ;
- la section « garantie », de loin la plus importante, sert à financer les dépenses liées à l'organisation commune des marchés. En 2003, 39,4 milliards d'euros ont été consacrés à ce volet (aides directes, soutien des marchés, stockage, etc.). Depuis 1988, le rythme annuel d’augmentation de ces dépenses ne doit pas excéder 74% de l’évolution annuelle du PNB communautaire.
- La PAC dispose de quatre types de ressources propres : les droits agricoles (taxes de co-responsabilité en cas de dépassement des plafonds de production) constituent 2% des ressources, les droits de douanes (prélèvements aux importations)(15%), la TVA (38%), et le PNB des pays nationaux (43%)
Chronologie des réformes successives
Des réformes successives ont été entreprises, non sans mal à cause de la difficulté à trouver un consensus :
- 1972 : à la suite du plan Mansholt, mise en place d'une politique d'amélioration des structures agricoles ;
- 1984 : résorption des excédents, avec la mise en place de quotas de production, notamment dans le domaine laitier, et une politique de réduction des prix de soutien ;
- 1988 : mise en place d'une discipline budgétaire pour encadrer les dépenses, avec la fixation d'une enveloppe maximale annuelle de dépense, et le gel des terres et le retour de la jachère oubliée depuis le XIXe siècle ;
- 1992 : réorientation de la politique de soutien, les prix garantis se rapprochent du niveau des cours mondiaux, et première orientation vers une politique de l'environnement ; les stocks disparaissent ;
- 1999 : encouragement vers le développement rural et fixation d'un cadre financier pour la période 2000 - 2006 ; cette réforme est destinée à préparer l'arrivée de 10 nouveaux membres et à rendre la PAC compatible avec les règles de l'OMC ;
- 2004 : la réforme en cours : réexamen à mi-parcours de la réforme précédente et recherche d'un découplage aides - production.
Principaux produits faisant l'objet d'une organisation commune des marchés
Ces produits, listés en annexe I au Traité, ne couvraient à l'origine que la moitié de la production agricole. Cette liste a été très étendue par la suite.
- Alcool éthylique
- Bananes
- Céréales
- Floriculture
- Fourrages séchés
- Fruits et légumes
- Fruits et légumes transformés
- Houblon
- Lin et chanvre
- Matières grasses (dont huile d'olive et oléagineux)
- Œufs
- Porc
- Produits laitiers
- Riz
- Semences
- Sucre
- Tabac
- Viande bovine
- Viandes ovine et caprine
- Vin
- Volailles
Coût de la PAC
En 2002, le coût net de la PAC s'est élevé à 45,36 milliards d'euros, soit 46,1 % du budget total de l'Union européenne (à 15). Les dépenses totales se sont élevées à 47,26 milliards (dont 44,25 au titre du FEOGA-garantie et 2,95 au titre du FEOGA-Orientation) et les recettes à 1,89 milliards (dont 1,21 au titre des prélèvements).
L'Union européenne n'est pas la seule à soutenir sa production agricole. À titre de comparaison voici le niveaux des aides de quelques pays importants, comparés selon différents critères (source OCDE) :
| 2 001 | millions de dollars | en % du PIB | en dollars par habitant | en dollars par agriculteur | en dollars par ha agricole | en % de la valeur des recettes agricoles brutes |
| Union européenne | 105 624 | 1,4 | 281 | 16 | 676 | 35 |
| États-Unis | 95 259 | 0,9 | 346 | 20 | 117 | 21 |
| Japon | 59 126 | 1,4 | 467 | 23 | 9709 | 59 |
| Mexique | 7 892 | 1,3 | 81 | 1 | 60 | 19 |
| Canada | 5 154 | 0,7 | 168 | 9 | 53 | 17 |
| Suisse | 4 672 | 1,9 | 650 | 27 | 2667 | 69 |
| Norvège | 2 385 | 1,4 | 531 | 35 | 2086 | 67 |
| Australie | 1 177 | 0,3 | 61 | 2 | 2 | 4 |
Liens externes
Commission européenne, agriculture
Voir aussi
Politique commune des pêches
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